摘 要：“勤政廉政基金”制度是一种“经济学治腐”的手段，它突出了经济学治腐的重要地位，对国家公务员廉洁执法、廉洁奉公、廉洁自律起到警钟长鸣的效果，实行公务员勤政廉政基金制度可减少公务员违法违纪行为的发生。近年来，我国公务员屡屡发生违法违纪案件，严重影响公务员形象，教训十分深刻，通过对公务员勤政廉政基金含义、基本特征、基金组成、基金制度作用及意义和实行勤政廉政基金制度可行性的分析，探索惩戒和激励机制并举，纪律约束与经济奖惩挂钩，从制度层面上不断加强和完善廉政制度建设的新思路和新做法。

关键词：公务员；勤政廉政；基金制度；惩戒与激励机制

胡锦涛总书记2010年1月12日在中央纪委十七届第五次全体会议上强调：“反腐倡廉制度建设是惩治和预防腐败体系建设的重要内容，是加强反腐倡廉建设的紧迫任务。要以建立健全惩治和预防腐败体系各项制度为重点，以制约和监督权力为核心，以提高制度执行力为抓手，加强整体规划，抓紧重点突破，逐步建成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系，切实提高制度执行力、增强制度实效。”[1]温家宝总理2008年3月25日在国务院召开的第一次廉政工作会议上强调：“权力过于集中而又得不到有效监督，是各种腐败现象产生蔓延的重要原因。必须把加强监督制约权力的制度建设摆在突出位置。这是从源头上防治腐败的重要保证。惩治腐败要一手抓制度建设，防患于未然；一手抓查办违法违纪案件，决不手软”。[2]深入推进反腐倡廉的工作，需要不断完善惩治和预防公务员腐败的体系建设。公务员以清正廉洁为本，拒腐防变是公务员应该具有的最起码的素质。古人云：公生明，廉生威。没有无私、公正和廉洁的公务员，不可能有执法的公正，也不可能有良好的公务员形象。近年来，屡屡发生公务员违法违纪案件，严重影响了公务员的形象，教训极其深刻。为提高公务员整体素质，增强公务员廉洁自律的自觉性，加强公务员自身修养，树立廉洁执法意识，努力将“不愿为”的自律机制、“不敢为”的惩戒机制、“不能为”的监督机制和“不必为”的奖励机制有机结合起来，形成完备的惩治和预防公务员腐败现象发生的有效机制。通过深刻认识对公务员勤政廉政基金的含义、基本特征、基金组成、基金制度的作用和意义，实行勤政廉政基金制度的可行性，基金缴纳标准以及区分扣罚勤政廉政基金等有关问题进行积极探索实践，从制度上约束少数公务员的不廉洁行为，增强广大公务员的廉洁自律意识，有效遏止公务员违法违纪行为的发生，努力建设一支廉洁自律、勤政廉政的公务员队伍。

一、公务员勤政廉政基金内涵

（一）公务员勤政廉政基金含义

勤政廉政基金是指为保证公务员更好地落实党风廉政责任制规定的内容要求以及更好地执行中央、省委、市委关于廉洁从政、廉洁执法和廉洁自律有关规定，按照签订的扣划协议，从公务员的工资、福利收入中扣除一定比例金额作为基金。若该公务员在任职生涯的任何时段中被发现有违法违纪行为，对该公务员的基金将以发生行为的性质、情节分别按一定比例扣罚；反之，按协议的规定时间，公务员可连本带息一次性领取这笔勤政廉政基金。勤政廉政基金制度类似于新加坡和我国香港地区实施廉政公积金制度。廉政公积金是从公务员本人福利或工资中支付，或由政府财政中支出的一笔用于激励公务员一生廉洁从政的奖励资金，一般到公务员退休时一次性发给公务员本人。

（二）公务员勤政廉政基金的基本特征

1.勤政廉政基金具有承诺性。公务员本人为履行自己职责，确保廉政执法、公正执法、清正廉洁和更好地执行党风廉政建设责任制规定的内容，按签订勤政廉政基金扣划协议的要求，缴纳一定比例金额的基金，这种按扣划协议缴纳的基金具有一种承诺性质，也具有合同性，公务员只需缴纳一定金额作保证，无需要再有其他物质上的附带条件。

2.勤政廉政基金具有风险性及惩罚性。勤政廉政基金对公务员本人来说，要承担一定风险责任。公务员在交缴勤政廉政基金后，其在任职期间违反党风廉政建设责任制有关规定或违反有关纪律的行为，要按情节扣罚公务员个人基金，这意味着承担风险，是对有违法违纪行为的公务员在经济上的一种处罚。

3.勤政廉政基金具有警示性及约束性。勤政廉政基金可以对公务员起到经常性警示的作用，当公务员交纳基金的同时，也在提醒公务员自己要保持廉洁，“基金”意味着建立起一道特殊的预警机制，这一制度本身就带有强烈的警戒作用，对广大公务员具有较强的约束力，使公务员觉得如违反纪律，违反党风廉政建设责任制规定的要求，靠近腐败就会付出沉重的代价，迫使公务员时时处处警告自己，约束自己，要做一名廉洁执法的人民好公仆，好公务员。

4.勤政廉政基金具有奖励性。在反腐败过程中习惯的是对腐败者进行处罚教育，而缺少对清正廉洁、奉公守法、两袖清风者进行奖励，而通过建立勤政廉政基金制度即可解决这个不足。绝大多数的公务员都能严格执行党风廉政责任制的有关规定，严于律已，清正廉洁，奉公守法。能把全部的基金连本带息给回其本人，也是对公务员保持清正廉洁优良品质的鼓励。

（三）公务员勤政廉政基金的组成

勤政廉政基金制度是落实党风廉政建设责任制的一项补充制度，勤政廉政基金制度包括勤政、廉政两方面，勤政廉政基金由公务员个人预付基金和所在单位给予一定金额配套奖励金两项基金组成的一种奖惩基金。基金可按照个人出一半，所在单位(财政)出一半的办法，即该基金由公务员个人承担50%，公务员个人所在单位(财政)承担50％。公务员个人预付勤政廉政基金部分应按公务员签订勤政廉政基金扣划协议规定，从公务员个人每月收入中预付，公务员个人所在单位奖励金部分应从该单位办公经费、福利经费中拨出，组成勤政廉政基金。

二、建立公务员勤政廉政基金制度的作用和意义

勤政廉政基金制度是落实党风廉政建设责任制的一项辅助措施，它的目的在于用经济手段惩治腐败者，鼓励廉洁奉公者。它是一种长效机制，对预防腐败的发生会起到一定的积极作用。但勤政廉政基金制度在加强公务员廉政建设，帮助公务员树立清正廉洁意识，正确履行公务员职责等方面将会起到积极的作用。

（一）公务员勤政廉政基金制度对公务员履行职责具有约束力

公务员以清正廉洁为本，拒腐防变是其应该具有的最起码的素质。勤政廉政基金制度是公务员履行职责及廉洁奉公的一种责任承诺形式，对公务员廉洁奉公起到警钟长鸣的效果。公务员在履行职责中，要提高工作效率，保持廉洁奉公，就是要在人民群众的心目中树立公务员公正、高效、文明、廉洁的形象，通过实施勤政廉政基金制度，提醒每位公务员事事处处要严格要求自己，约束自己，要慎权，从思想上筑牢防止权力滥用的铜墙铁壁。

勤政廉政基金制度的意义在于公务员个人支付基金的同时，从主观意识上给每位公务员一个警示和提醒，使每位公务员心中事事处处都要想到自己是人民的公仆，权力是人民赋予的，要为人民掌好权，要严于律己，要自警、自省、自尊、自爱，要管住自己的腿，不该去的地方坚决不去；管住自己的手，不该拿的坚决不拿；管住自己的嘴，不该吃的坚决不吃。

（二）公务员勤政廉政基金制度可减少公务员违纪违法行为的发生

建立“勤政廉政基金”的目的和功效类似出示“黄牌”发出警告。

防微杜渐，防止腐败犯罪于未然，正是“勤政廉政基金”制度的精髓要旨所在。实践证明，勤政廉政基金制度可以减少公务员违法违纪行为的发生，2004年4月30日《东方新报》刊登的《湖南浏阳反腐尝试廉政保证金，用经济手段治腐败》一文中指出:“2001年，时任浏阳市委书记在一个反腐专题会议上曾以极其忧虑的表情指出当前腐败形势的严峻。在尘封的材料中记者找到了浏阳市纪委、监察局的存档文件。文件表明，从1987年至2001年，市纪委监察局共立案查处党员干部1442人，平均每年达到96人。其中1997年至2001年，平均每年增至175人。这意味这在人口只有130多万人的浏阳市平均每两天至少有一个干部被查处。在2001年全市共立案查处违纪案件185起，其中涉及副科级以上大要案29起，涉及科级干部40人。2002年，全市共立案查处违纪违法案件186件，其中3万元以上的大案15起，涉及科局级以上领导干部17人，收缴违纪金额250多万元，移送司法机关3人，处分党员109人，给予政纪处分25人。而加入廉政保证金制度的16家市直单位，目前因经济问题仅有王怀清1人受到党纪政纪处分”。[3]由此可见，勤政廉政基金制度是防范和制约公务员腐败的一种比较有效手段，勤政廉政基金制度的实施，从制度上约束了少数公务员不廉洁的行为，遏止公务员不廉政行为发生，增强了广大公务员廉洁自律意识，勤政廉政基金制度还在于用制度管人，构筑一道反腐倡廉的新防线，是保证公务员公正、高效、廉洁执法的有效措施。

三、建立公务员勤政廉政基金制度的可行性

（一）借鉴新加坡、香港地区的反腐经验，建立在反腐倡廉框架内的公务员勤政廉政基金制度

新加坡、香港地区在反腐倡廉上之所以能取得如此大的成就，是与其建立起一整套行之有效的反腐倡廉制度不可分割的。一是他们建立了查处和防范贪污的强有力的专门廉政机构，赋予其广泛的反贪权力。二是通过制定完善且严厉的廉政法规来惩治杜绝腐败。三是实行“高薪养廉”，为反腐倡廉提供有力经济支持。新加坡是亚洲地区施行廉政保障制度最成功的国家，其廉政制度得到切实遵循，因为廉洁者为廉洁而得到实惠，他们内心就有动力去保持自己行为的廉洁性，并自觉地抵制各种腐败行为的诱惑和侵蚀。通过建立公务员勤政廉政基金制度，可以给予保持廉洁奉公的公务员较高的物质奖励，达到运用经济手段去促进公务员保持廉洁。为此，当前学习借鉴新加坡、香港地区的反腐经验，建立反腐倡廉框架内公务员勤政廉政基金制度是可行的，是很有必要的。

（二）当前试行勤政廉政基金条件基本成熟

中共中央2005年1月3日颁布《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》中的第21条规定：“形成有效的工作机制。建立奖惩机制，实行奖优罚劣。”[4]6372005年3月25日，最高人民法院关于贯彻落实《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》的若干意见第五部分第三点提出：“积极试行廉政保证金制度。廉政保证金制度是人民法院探索从源头上预防和治理腐败的一项重要措施，必须坚持正确的指导思想，必须坚持保证金个人交纳和单位配套相结合的原则，必须认真考核、奖惩兑现。各级法院应当争取地方党委和政府的支持，并积极试行，促进法官‘不必为’保障机制的形成，激励法官公正、廉洁地行使权力。”[4]644最高人民法院2008年1月9日下发《人民法院贯彻落实< 实施纲要>和< 若干意见>构建惩治和预防腐败工作机制实施细则》第52条提出：继续试行廉政保证金制度，一些法院试行廉政保证金制度的实践证明，这一制度对强化法官及其他工作人员的廉洁意识、防止违纪违法问题的发生具有积极作用。有条件的法院，在征得党委、政府同意后，应继续试行，并在实践中不断加以完善。由此可见，作为公务员的法官，其实行勤政廉政基金制度的条件是成熟的，也为当前试行公务员勤政廉政基金制度提供依据。近年来，各级党委加大了反腐倡廉工作力度，在加强党风廉政建设和反腐败工作中，采取加强教育、健全制度、强化监督、严查违法违纪案件，积极探索惩戒与激励机制相结合，纪律要求和经济奖励挂钩，取得明显成效，不少单位多年来无违法违纪案件发生。为此，当前在加强反腐倡廉工作中推行公务员勤政廉政基金制度条件是成熟的，也是可行的。

推行勤政廉政基金制度最先在湖南省浏阳市政府机关部门推行，随后有南京市公安局、成都市国税局、北京市门头沟地税局、润州法院等单位部门相继推出，江苏省常州市中级法院、鞍山市中级法院、南京市中级法院也出台“勤政廉政基金奖励办法”，广东省深圳市也试行廉政公积金制度。建立公务员勤政廉政基金制度，大大推进了党风廉政建设和反腐败工作，广大公务员的自律性明显加强，自我约束力、严于律已自觉性提高，也有效减少了公务员违法违纪行为发生。

四、实行公务员勤政廉政基金制度的建议

2004年4月7日，时任最高人民法院院长肖扬在全国法院纪检监察工作会议上指出：“加大力度，推进法院廉政建设和反腐败斗争，惩防结合，努力完成反腐倡廉的各项任务。要继续抓好已有制度的落实和制度的创新。要加大加快制度创新的力度和步伐，比如有条件的地区，可以试点廉政保证金制度，探索惩戒与激励机制并举，纪律约束与经济奖惩挂钩，从制度层面上不断加强和完善法院廉政建设的新思路和新做法。”[5]造就一支政治坚定、业务精通、作风优良、清正廉洁、奉公守法、品德高尚的公务员队伍，全面完成党和人民赋予公务员的光荣任务，必须要抓好公务员的思想建设和作风建设，抓好党风廉政建设责任制各项规定的落实。

（一）提高对实行公务员勤政廉政基金制度的认识

加强公务员队伍廉政建设，实行勤政廉政基金制度，统一思想认识是基础，而提高各级领导班子和领导干部的思想认识尤其重要。首先是各级领导班子、领导干部要引起高度重视，充分认识实行公务员勤政廉政制度是落实党风廉政建设责任制的一项辅助措施，能从制度上约束少数公务员不廉洁的行为，对预防腐败的发生会起到一定的积极作用。其次，要切实加强公务员的思想教育，防微杜渐，努力提高公务员对实行勤政廉政基金制度认识。大部分公务员对建立公务员勤政廉政基金制度是赞同的，认为此制度对公务员廉洁执法具有约束力，也是对公务员一种保护手段，但仍有部分公务员对实行勤政廉政基金制度认识不足，认为对权力的管制和监督是确保廉政的关键，而勤政廉政基金的金额比较少，对极少数腐败分子起不到威慑作用。为此要认真组织广大公务员学习已实行勤政廉政基金制度单位的好经验，采取典型引路的教育方法和研讨会、专题讲座等形式，通过教育提高广大公务员加深对建立勤政廉政基金制度重要性必要性认识，使广大公务员自觉地、积极地加入公务员勤政廉政基金制度建设的行列。实践证明，只有各单位、各部门领导干部提高对实行勤政廉政基金制度的认识，才能更有效地提高广大公务员的思想认识，才能正确理解及认识实行公务员勤政廉政制度的作用和意义。

（二）制定符合公务员实际的勤政廉政基金制度

制定和建立符合公务员实际的勤政廉政基金制度，是执行好该制度的前提和基础，如建立公务员勤政廉政基金制度后执行有困难，或执行的效果不明显，说明这个制度不够实际，不够现实，无针对性，虽然建立了制度等于虚设，等于无制度。因此要建立有针对性的具有可操作性及可行性的勤政廉政基金制度，必须要摸清本单位公务员队伍现状，要根据公务员的不同岗位，不同行政职务，以及在党风廉政建设责任制中所肩负起的责任大小和所承担的工作责任等，确定公务员勤政廉政基金制度的基本原则，根据公务员不同职责及肩负的廉政责任，确定缴纳比例、缴交形式、扣罚的程序方法、扣罚的比例以及监督公务员勤政廉政基金制度落实的措施。同时对缴纳勤政廉政基金和扣罚基金的基本情况要实行公开公布制度，增加执行勤政廉政基金制度工作的透明度，以取信于广大公务员，取信于广大干部党员。

（三）从实际出发，确定勤政廉政基金个人缴纳和单位划拔数额标准

按照公务员不同职责及所担负的责任，具体区分公务员每月个人缴纳勤政廉政基金数额标准。如果规定每位公务员一律每月从自己工资、福利中预付100元作为个人缴纳勤政廉政基金金额，这是不科学的，不实际的。因为公务员在党风廉政建设和反腐败工作中所担负的政治责任是不同的，如单位一把手要对本单位党风廉政建设和反腐败工作负总责，他是单位第一责任人，担任部门负责人的公务员要对本部门所有人员党风廉政建设负责，一般没有行政职务的公务员只是对自己负责任。因此，要按照不同的岗位、不同的行政职务，不同的责任要求确定公务员个人缴纳的金额标准，应掌握政治责任越大，预付的金额越高的原则。

按照我国现行公务员状况，实行全省或全国统一标准是不可行的，因为各地公务员收入不一。公务员个人交付保证金以不影响正常生活为前提，以保障公务员平时生活费用为原则，在一个地区统一公务员交付勤政廉政基金标准金额确有困难的，应按公务员所在基层单位的实际情况统一公务员交付基金标准，可掌握以下几种不同岗位职责公务员个人交付基金金额标准。（1）单位党委(党组)书记和行政一把手按每月工资总额12％交付，单位副职、党委和党组成员按月工资总额10％交付。（2）单位中的各部门主要负责人按每月工资总额8％交付，部门副职按每月工资总额6％交付。（3）没有行政职务的公务员每月按工资总额5％交付。按照上述不同行政级别的公务员交付个人基金为：担任一般行政干部的公务员每月交付100~150元，担任部门负责人的公务员每月交付200元左右，担任单位领导的公务员每月交付300元左右，这样是不影响公务员平时生活开支的，是可以承担的。在确定公务员个人缴纳勤政廉政基金金额的同时，公务员个人所在单位要从办公经费、福利经费中拔出与公务员个人缴纳的基金相等的金额作为奖励金。每位公务员个人设立勤政廉政基金专项帐号，这个帐号应由该单位纪检监察部门专管，指定专人负责，该单位纪检监察部门主要领导以及党委(党组)书记、主管纪检监察工作的党组成员要定期进行检查，防止该专项经费被挪用或被占用。

对公务员在任职期内没有发生违法违纪行为的，应将该公务员的勤政廉政基金连本带息全部归还该公务员本人，以奖励公务员的廉洁奉公行为。公务员勤政廉政基金一般不采取年终领取，因我国法律规定，政府每五年进行一次换届，为此可采取五年进行一次结算，公务员自缴勤政廉政基金后，在五年内没有违反党风廉政责任制规定，没有被通报批评或没有受党纪、政纪处分的，可在第六年初全额领取五年期间的全部勤政廉政基金。

（四）区分扣罚公务员勤政廉政基金

2003年6月26日慈延年、陈英波报道徐州中院实行廉政保证金制度的文章指出：近日，徐州中院党组决定在中院全体干警实行廉政保证金制度，几年内未发生违法违纪案件的，除廉政保证金金额返还外，另给予一定奖励；几年内发生违法违纪案件受到党政纪警告处分以上的，廉政保证金和奖励部分全额扣除；受到通报批评的扣除奖励部分，干警受到党政纪警告以上处分的，部门分管副职和部门主要负责人按干警被扣除数的30%和20%承担廉政责任；部门副职和部门主要负责人受到通报批评以上处理的，除按上述规定处罚外，部门主要负责人和分管院领导按部门领导被扣除数的50%和30%承担廉政责任；院分管领导受到通报批评以上处理的，院长按全额扣除。[6]

公务员在任职期间违反党风廉政责任制规定的内容及要求，要按照勤政廉政基金扣划协议，对公务员及其主管领导分别扣罚勤政廉政基金，是落实执行党风廉政建设责任状的具体举措，也是对违反党风廉政建设责任规定内容，追究领导责任的具体措施。（1）公务员受到市（县）以上通报批评的，扣除公务员个人勤政廉政基金50%，公务员的主管领导要扣除个人勤政廉政基金20%。（2）公务员受到党政纪警告以上处分的，扣除公务员全部勤政廉政基金，同时要扣除其所在部门主要负责人个人勤政廉政基金30％。（3）部门负责人（包括副职）受党纪、政纪以上处分的，该单位分管领导和单位一把手分别扣除个人勤政廉政基金30％和20％。（4）该单位副职、党委或党组成员受市（县）以上通报批评的扣除单位一把手个人勤政廉政基金20％；受党纪、政纪以上处分的，扣除单位一把手个人勤政廉政基金50%。以上扣罚勤政廉政基金，比例数应按发生行为当年缴纳勤政廉政基金总额计算，即按当年12个月共缴纳基金总额比例扣罚。

“勤政廉政基金”制度从实际出发，因地因时因人制宜,具有反腐警示教育的作用，只要严格实行“公务员勤政廉政基金制度”，实实在在地贯彻落实，最大限度地发挥它应有的作用，并不断对其不足之处加以改进，一定会收到理想的效果，一定能够有效遏止公务员违法违纪行为的发生，建设一支廉洁奉公、勤政廉政的公务员队伍，从而更为有效地促进党风廉政建设各项任务落实。

参考文献：

[1] 胡锦涛同志2010年1月12日在中纪委十七届第五次全体会议上重要讲话[N].中国纪检监察报,2010-01-13(1).

[2] 温家宝总理2008年3月25日在国务院召开第一次廉政工作会议上讲话[N].南方日报,2008-03-26(1).

[3] 孙立武.湖南刘阳反腐偿试廉政保证金用经济手段治腐败[N].东方新报,2004-04-30(1).

[4] 李玉成.司法廉洁教育读本[M].北京：人民法院出版社，2007.

[5] 肖扬在2004年4月7日召开全国法院纪检监察工作会议上的讲话[N].人民法院报，2004-04-09(2).

[6] 慈延年,陈英波.徐州中院实行廉政保证金制度(第一、二部分)[EB/OL].（2003-06-26）[2010-02-06].http://www.chinacourt.org.

（作者简介：李祖强(1950-),男，广东高明人，广东省鹤山市人民法院四级高级法官。）