【作者简介】沈寿文，吉林大学法学院教授，博士生导师，博士；孙伍牛，吉林大学法学院博士研究生。

【基金项目】国家社会科学基金重点项目“新时代民族事务治理法治化的中国方案研究”(22AZD056)、吉林大学人民政协理论研究中心“政协促进民族团结进步的法制保障研究”(2023zx01004)阶段成果。

【摘 要】《民族团结进步促进法》是新时代促进民族团结进步、铸牢中华民族共同体意识的基本法律，也是国家机关、社会组织和个人促进民族团结进步、铸牢中华民族共同体意识的规范指南。在全面推进依法治国的背景下，澄清这部基本法律的法治逻辑，以法治思维和法治方式准确诠释“民族团结”的基本内涵、实现逻辑和实施机制，是有效贯彻实施这部基本法律的前提。在基本内涵上，民族团结本质上是中国人民的团结、全体中国公民的团结；在实现逻辑上，民族团结宏大的政治叙事模式，通过立法技术被转化为一套可操作可检验的法律机制，体现在“国家机关—国家机关”“国家（机关）—公民”“公民—公民”等宪法法律关系之中；在实施机制上，与一般法律注重“国家—公民”的外部实施机制不同，这部基本法律以“国家（机关）—国家（机关）”的内部实施为主，国家机关和其他承担公共职能的组织是贯彻实施的主力军，通过内部目标设定、任务分配，辅之监督机制，加以贯彻落实。

【关键词】《民族团结进步促进法》；中华民族共同体；目的模式的法律；法律规范指南；法治逻辑

一、问题的缘起

以法治思维和法治方式进行国族整合(nation integration)和国家建设(state building)是宪制国家的基本要求。这是因为，强化国族整合和国家建设以塑造和维护社会稳定和谐是一个国家正常发展、社会健康运行的前提。无论一国国内居民的族裔身份如何多元，社会群体如何迥异，现代宪制国家均通过宪法和法律的塑造、调整和规范，让单个的个体都拥有一个超越了血缘，以及地域、籍贯等亚文化身份的共同的法律身份—即“公民”(citizenship)身份，并由此平等享有宪法和法律所确认与保障的权利、履行法律所规定的义务，这对于多族裔国家(multi-ethnic state),以及全球化背景下接受移民归化的单一族群国家(single-ethnicity state),意义尤为重大。

现代宪制国家进行国族整合和国家建设大致有两种不同的思路：一是淡化国民次一层级的身份属性（如族裔、宗教、籍贯、地域等因素的身份），不在宪法和法律上特别强调国内的族裔构成和族群的权利义务，而是将所有国民—无论具备什么族裔身份，拥有什么样的地域、籍贯等亚文化认同，持有什么样的宗教信仰—纳入国家宪法和法律所统一确认的“法律身份”即“公民”身份之中，进而依法遵照“国家—公民”的公法关系、“公民—公民”的私法关系进行规范，由此引申的逻辑必然是，由具备各种各样族裔身份的“公民”，自然而然共同构成了作为“国族”的“民族”(nation)；二是基于历史事实和现实需求，在宪法和法律之中明确规定了国家的族裔构成、族群权利义务，以及族群间的关系，明文确立了作为国族的“民族”(nation)的宪法地位，进而除了常规下“国家—公民”的公法关系和“公民—公民”的私法关系外，还涉及“国家—族群”的公法关系，甚至是“族群—族群”之间、“民族（国族）—族群”之间的法律关系。两种思路最大的差别在于是否将族群(ethnic group)作为一个政治和法律上的独立主体，从而与国家(state)、国族(nation)、其他族群、公民（个体）之间发生多重且复杂的政治和法律关系，即“国家—族群”“国族—族群”“族群—族群”“族群—公民（个体）”关系。

按照一般的理解，我国似乎采用的是后一种思路。现行宪法分别在两个不同层次上使用了“民族”一词，即作为国族的“中华民族”与作为个体族裔身份的“民族”(minzu)。现行宪法的基本使命和核心功能之一，便是通过制度建设确保“民族平等”“民族团结”、促进“各民族共同繁荣”；通过促进民族团结进步，塑造和巩固具有不同族裔身份的个体对国族（中华民族）和国家（中华人民共和国）的认同，铸牢中华民族共同体意识，建设中华民族共同体。2026年3月12日由第十四届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国民族团结进步促进法》（以下简称《民族团结进步促进法》。本文所涉及的其他法律皆采用简称），正是将宪法关于国族整合和国家建设的基本精神、原则和规定转化为可供具体查询、遵循、操作、实施的规则体系，是“新时代实施宪法有关规定、处理民族事务和开展民族工作的基本法律”。

然而，正因存在上述两种不同的国族整合和国家建设的思路，有学者对仅从“族群—族群”关系出发，加强“民族团结”感到担忧，因为，在一般的理解中，“民族团结”似乎指的是“A民族(minzu)与B民族(minzu)”之间的团结，预设的是“民族”具有拟人化特征，是能够以自己名义对外行使权利、履行义务的独立的法律主体资格。比如有学者认为，“当前，铸牢中华民族共同体意识的议程，基本上是从加强民族团结的角度来推进的。毫无疑问，民族团结的确是铸牢中华民族共同体意识的重要途径。但是，如果仅从加强民族团结的角度来推进这一议程，铸牢中华民族共同体意识的目标难以达成。因为作为现代民族的中华民族，既由56个民族组成又由全体国民组成，既是56个民族的聚合体又是现代国家的国民共同体。因此，铸牢中华民族共同体意识既要着眼于56个民族对中华民族的认同和想象，又要着眼于全体国民对中华民族的认同和想象”,因而，主张在后一种国族整合和国家建设方式中，加强其中的“国家—公民”关系维度的整合和建设力度。

显然，以法治思维和法治方式加强民族团结、铸牢中华民族共同体意识、建设中华民族共同体，是我国进行国族整合、国家建设的必然选择，也是经济成本最低、社会效果最好的路径选择，这是因为“人类社会发展的事实证明，依法治理是最可靠、最稳定的治理”。尽管制定《民族团结进步促进法》本身就是以法治思维和法治方式进行中华民族共同体建设的重要实践，但这部基本法律颁布之后，如何以法治思维和法治方式实施，则事关立法目标能否实现。因此，澄清“民族团结”的法律内涵，厘清这部基本法律的法治逻辑，诠释其关于国族整合和国家建设的思路，则是以法治思维和法治方式贯彻实施该法律的前提。

二、立法目的与《民族团结进步促进法》的核心概念

准确理解《民族团结进步促进法》的法治逻辑，首先需要准确理解这部基本法律的立法目的。众所周知，立法行为本质上是政治行为，执法行为和司法行为则主要是法律行为；因而，虽然所有的法律都是政治意志的产物，但像《民族团结进步促进法》这样特别注重政治性的法律，却并不多见。根据权威的立法资料，“制定《民族团结进步促进法》，是以习近平同志为核心的党中央部署的重大政治任务和立法任务”“是深入贯彻落实习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想和党中央决策部署的重大举措”；同时，也是“全面贯彻宪法的规定、原则和精神，通过国家立法的方式把党在民族工作中取得的重大理论和实践成果转化为国家意志”的重要成果。这一立法定位，决定了《民族团结进步促进法》带有鲜明的政治色彩和显明的政策特征，也决定了“民族团结”等术语和涉及民族团结进步相关主体之间关系的政治法律双重性。

（一）政治性立法与民族政策的法律化

制定《民族团结进步促进法》的政治性要求由法律的“确认性”功能加以体现。反映在立法上，是大量的政策内容被直接或者间接移入法律文本之中，集中体现在“序言”和第一章至第四章中。其一，与《宪法》“序言”集中体现政治正当性和承载价值共识的功能类似，《民族团结进步促进法》“序言”“阐述了中华民族共同体形成发展历程和中国特色解决民族问题正确道路的探索实践，系统阐释了习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想的形成发展，充分诠释了这一重要思想开辟马克思主义民族理论中国化时代化新境界、指引中华民族共同体建设取得历史性成就。”其二，“第一章总则”（第1-10条）核心是将习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想之“十二个必须”纳入其中。其三，构成如何铸牢中华民族共同体意识、推进中华民族共同体建设的三大举措的三章，即“第二章构筑共有精神家园”“第三章促进交往交流交融”“第四章推动共同繁荣发展”的主要内容，来自习近平总书记2024年9月27日在全国民族团结进步表彰大会上的讲话。《民族团结进步促进法》主要围绕习近平总书记的重要讲话内容，对相关责任主体提出具体任务，规定相关主体的责任。

（二）术语诠释与“民族团结”的内涵

在理想状态下，与《刑法》《民法典》这类“条件模式”的法律不同，作为“目的模式”的政策性立法,《民族团结进步促进法》起草时，需要考虑两个话语转化：一是要将政治性、政策性话语，转化为法律话语，而不是将政治性、政策性话语原模原样搬到法律文本之中；二是要将普遍性的法律话语，转化为特定语境下的法律话语，即要根据本法的语境，在不改变原意的前提下，将《宪法》和其他法律条文改写并融入本法之中。

从条文内容上看，《民族团结进步促进法》既有部分条文内容将政治性话语转化为法律话语、将普遍性的法律话语转化为特定语境下的法律话语，但也有部分内容直接将政治性、政策性话语移入法律文本之中，典型的如大量条文沿用了集团意义上的“民族”概念。比如第4条、第5条第2款、第6条、第7 条、第10条第1款等条文均使用了“各民族”这一术语；又如第3条、第4条、第9条、第11条、第12条第1款等条文均使用了“各族人民”或者“各族群众”这一术语,第26条第3款使用“各族学生”这一术语。由于常规下，宪法和法律上的主体指的是能够以自己的名义对外独立行使权利、履行义务的人和组织，包括自然人、法人和其他组织。因而，除了作为公民／自然人的个体本身能够以自己名义对外行使权利、履行义务外，作为集体概念（集团角度）的组织，比如宪法上的“国家”和“国族”(nation)、政党、国家机关，行政法上的行政机关和法律法规授权组织，均属于拟人化的法律主体，在宪法关系和法律关系中，能够由特定的个体代表；然而，由于任何的个人和组织均不能，也不应代表作为集团角度的“民族”，因而“民族”无法也不能以自己的名义对外行使权利、履行义务，自然不能也不应成为宪法和法律关系的主体之一。

诚然，政治性、政策性文件沿用集团角度的“民族”概念，有其历史合理性、政治正当性和现实必要性。但政治性、政策性话语中的“民族”指称的是具有国家确认的“民族”身份的群体，而不是也不应指称法律意义上能够以自己名义对外独立行使权利、履行义务的特殊组织。其中，“各民族”指称的是具有国家确认的各个“民族”身份的群体，“各族人民”“各族群众”指称的不是也不应该是各个“民族”的“人民”、各个“民族”的“群众”,而是泛指具有国家确认的“民族”身份的中国人民、人民大众—换言之，“人民”和“群众”并不依附于某个“民族”。这在我国修宪史上可以得到印证：1982年宪法“序言在原先起草的时候，有多处提到‘中国人民’。邓颖超读后，建议称‘中国各族人民’为好。她认为在中国人民之前加上‘各族’两个字，不仅能更确切反映客观事实，而且有利于民族团结……据此，在最后提交全国人大审议的宪法修改草案中，把凡提及‘中国人民’的地方都改成了‘中国各族人民’。”可见，“中国各族人民”并不是说“人民是各族的”，相反，“中国各族人民”在本质上就是“中国人民”。进一步而言，准确理解“各族人民”“各族群众”这些概念时，应当从“国家→公民”“国家机关→国家机关”和“公民→公民”的现代法治国家逻辑出发，而非从“国家→族群集团→个体”和“族群集团→族群集团”“族群集团→个体”的传统部族国家逻辑出发—因为后一种逻辑本质上是“民族自治”(ethnic autonomy)的产物，它意味着“民族”有自己的人民，而国家没有自己的人民，国家与人民打交道，要先经过“民族”这一中介，与现代法治国家“国家→公民”的治理逻辑相悖。因此，不应将宪法和法律上的“民族关系”理解为“A民族与B民族”的关系、“A民族与B民族的个体”的关系、“A民族的个体与B民族”的关系和“A民族的个体与B民族的个体”的关系；不应将宪法和法律上的“民族平等”理解为“A民族与B民族”的平等；不应将宪法和法律上的“民族团结”理解为“A民族与B民族”的团结。而应当将宪法和法律上的“民族关系”“民族团结”“民族平等”等术语，视为专门的法律术语。其中，“民族平等”本质上是中国公民在宪法和法律面前的平等，“民族团结”本质上是中国人民的团结、全体中国公民的团结。按照这一思路，以法治思维和法治方式理解“民族团结”这一专门法律术语，便不用纠结于前述学者担心的、仅从“族群—族群”关系出发的理解带来的危害。事实上，既然以《民族团结进步促进法》作为法律的名称，本身就意味着立法者对法律名称的确立是经过慎重考虑的。

三、立法技术与《民族团结进步促进法》的实现逻辑

作为一部政治性极强的基本法律，《民族团结进步促进法》呈现出政治的政策性表达与法律的技术规范的混合特征。如果说，围绕“民族团结进步”“铸牢中华民族共同体意识”这一根本目的，将党在民族工作中取得的重大理论成果，尤其是习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想，落实到《民族团结进步促进法》的法律文本之中，体现的是政策的法律化表达；如何将政治上和宪法上加强民族团结、铸牢中华民族共同体意识的宏伟目标，通过法律技术规范，呈现在《民族团结进步促进法》的法律文本之中，转化为一套逻辑严密、系统可操作的规则体系，以解决加强民族团结、铸牢中华民族共同体意识的要求，则体现了法律规范的技术化。

（一）法律关系维度下法律主体的民族团结进步促进义务

在立法技术上，《民族团结进步促进法》的一个显明特征是，从“国家—公民”“国家机关—国家机关”“公民—公民”的宪法法律关系维度出发，以“怎么促进民族团结进步、铸牢中华民族共同体意识”为中心，围绕“构筑中国各族人民共有精神家园”“促进中国各族人民交往交流交融”“推动中国各族人民共同繁荣发展”，对相关宪法和法律主体设置了民族团结进步促进义务，同时，为确保这一义务得到有效履行，法律也设置了相应的保障、监督和奖惩机制。

首先，从“国家机关—国家机关”的关系维度看，《民族团结进步促进法》要求同一地区、不同地区的国家机关之间负有民族团结进步促进义务。在立法技术上，该法将“民族”因素直接或者间接融入了国家机关的一般法律义务之中。前者如第35条关于国务院部门和县级以上地方人民政府应当进行基础设施建设以推进民族地区与其他地区互联互通的规定、第36条至第38条关于国家、国务院部门和县级以上地方人民政府应当帮扶民族地区的规定；后者如第34条第1款关于国家促进区域协调发展，健全对口支援和东西部协作的规定。

其次，从“国家（国家机关）—公民”的关系维度看，在立法技术上，通过国家（国家机关）和公民、法人和其他组织的权利义务设定，将民族团结进步促进工作落实到能够以自己名义行使权力（权利）、履行责任（义务）的法律主体上。对于国家机关而言，其在宣传教育（第12条第1款）、发展文化（第13条第1款）、推广普及国家通用语言文字（第15条）、推动中国自主的中华民族共同体相关体系建设（第17条第1款）、人才培养（第17条第2款）、平台搭建（第17条第3款）等方面负有统一的民族团结进步促进义务。对于公民而言，其有权投诉和举报破坏民族团结进步的行为，有权检举国家机关及其工作人员不履行或者不正确履行法定职责的行为（第54条第1款）。

最后，从“公民—公民”的关系维度看，国家机关和其他承担公共职能的组织通过开展民族团结进步促进工作，为具有不同族裔身份的公民交往交流交融创造条件，通过惩戒破坏民族团结进步的行为，保障不同族裔身份的公民之间和平交往、和谐相处。例如，在婚姻家庭领域，第40条第2款禁止以民族身份等为由干涉婚姻自由，第20条第2款对未成年人的父母或者其他监护人依法履行铸牢中华民族共同体意识的家庭教育责任作了专门规定；又如，在国家通用语言文字的使用方面，第15条第1款禁止任何组织和个人妨碍公民学习和使用国家通用语言文字的行为。

此外，《民族团结进步促进法》为负有民族团结进步促进义务的主体设置了监督、保障和奖惩机制，确立了“正反两个方向的保障措施”。

（二）法律效果维度下民族团结进步促进的实现逻辑

民族团结进步工作是一项渐进的系统工程，不可能一蹴而就、一劳永逸，它需要各义务主体在日常的工作中久久为功、加以贯彻实施，需要亿万公民在日常生活和工作的点点滴滴中予以践行。正因如此，与《刑法》《民法典》等“条件模式”的法律不同，衡量《民族团结进步促进法》实施成效的标准必然是“结果导向”的，即只要社会和谐稳定、区域协调发展持续向好、国家向心力日益增强，民族团结进步促进工作便是富有成效的。

其一，对于国家机关和其他承担公共职能的组织而言，民族团结进步、铸牢中华民族共同体意识是在其按部就班的日常工作中以润物细无声的方式加以推进的。一方面，《民族团结进步促进法》立法的目的很明确，但如何具体实现这一立法目的，需要结合具体条件和具体语境，立法者只能提供一个整体的框架和思路，具体措施则需留给负有实施义务的主体，在法律的框架下，根据各自的职责任务，因地制宜，因事施策。正因如此，《民族团结进步促进法》大量的条文规定“国家应当……”“各级人民政府应当……”“工会、共产主义青年团、妇女联合会、工商业联合会、文学艺术界联合会、作家协会、科学技术协会、归国华侨联合会、台湾同胞联谊会、残疾人联合会和其他群团组织，应当……”另一方面，《民族团结进步促进法》的“目的模式”法律属性，决定了其文本中存在大量的“愿景性规范”。这些“愿景性规范”的实现是一个水涨船高的过程—换言之，由于民族团结进步、铸牢中华民族共同体意识是一个持续的发展过程、通过对国家机关和其他承担公共职能的组织进行任务安排，将民族团结进步、铸牢中华民族共同体意识工作融入其日常工作之中，做好日常的点点滴滴工作，也就朝着民族团结进步、铸牢中华民族共同体意识的目标持续迈进。

其二，对于公民个体而言，铸牢中华民族共同体意识是在日常生活中，在人们的交往交流交融中，以潜移默化的方式进行的。事实上，现代宪制国家要求公民树立对法律的信仰，运用法治思维和法治方式构建并维持生活秩序。在日常交往中，个体以平等的公民身份相互交往交流交融，发生的矛盾纠纷按照常态化的法律机制予以解决，公民在日常的生产生活中，也自然而然形成自觉学法懂法守法用法的习惯。因此，公民的“持续参与就会形成总体性共识，不论参与者是否乐意，由于其他参与者也会对此形成对应的期望，这些共识性的内容就具有了约束性”。正是在这个意义上，民族团结，本质上是公民的团结；衡量民族团结是否巩固的指标之一是社会个体的公民认同程度。

四、立法内容与《民族团结进步促进法》的实施机制

“作为新时代实施宪法有关规定、处理民族事务和开展民族工作的基本法律”,《民族团结进步促进法》集中规定了民族事务和民族工作内容，大量条文具有抽象性、原则性、模糊性特征，其实施需要其他法律法规规章和规范性文件的配套和协助，也有赖于国家机关和其他承担公共职能的组织的内部落实。

（一）体系思维与《民族团结进步促进法》的规范指南作用

《民族团结进步促进法》是贯彻实施《宪法》关于国族整合和国家建设基本使命的基本法律，它“是对宪法国家整合功能的具体落实，将宪法所蕴含的凝聚人心、巩固统一的价值追求转化为系统的法律安排”。然而，不应忽略的是，所有现行有效的法律都对民族团结进步具有重要的保障作用,因此，理解《民族团结进步促进法》应当有体系性思维。事实上，除了推动民族团结进步工作外，这部基本法律还具有法律规范“中介”（法律规范指南）作用，即涉及铸牢中华民族共同体意识的行为规范，可以通过这部基本法律获取其他相关法律、法规、规章和规范性文件的线索。

其一，针对职权行为，比如第43条规定的人大及其常委会职权，至少指向《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第二章第二节“地方各级人民代表大会的职权”和第三章第二节“常务委员会的职权”，《宪法》第62条和第67条以及《各级人民代表大会常务委员会监督法》的相关规定；第41条和第42条规定的相关国家机关的法定职权，至少指向《宪法》第三章“国家机构”、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第四章第三节“地方各级人民政府的职权”和《国务院组织法》的相关规定。

其二，针对权利行使行为，第54条第1款规定的公民的投诉、举报等权利，指向了《宪法》第41条；第5条规定的公民的平等权，指向了《宪法》第4条和第33条；第40条第2款规定的婚姻自由，指向了《宪法》第49条、《刑法》第257条和《民法典》第1041条和第1042条；第15条第1款规定的公民学习和使用国家通用语言文字的权利，指向了《宪法》第4条第4款和《国家通用语言文字法》第4条和第27条；等等。

其三，针对特定制度，第1条依宪立法的规定，指向了《宪法》第5条和《立法法》第5条；第8条关于坚持民族区域自治制度的规定，指向了《宪法》第4条第3款和第三章第六节“民族自治地方的自治机关”，以及《民族区域自治法》；等等。

其四，针对违法行为，第六章“法律责任”对违法行为的处理分别涉及两类责任主体：一是国家机关和其他承担公共职能的组织及其工作人员的内部处分，二是公民、法人和其他组织的行政处罚，前者指向了《公务员法》第九章“监督与惩戒”和第十七章“法律责任”、《公职人员政务处分法》的相关规定等法律，后者指向了《行政处罚法》和《治安管理处罚法》等法律。针对犯罪行为，无论是作为管理者的国家机关和其他承担公共职能的组织及其工作人员，还是作为行政相对人的公民、法人和其他组织，均指向了《刑法》的相关规定；当然，根据行为的性质，还可能涉及《反分裂国家法》《反恐怖主义法》等法律。此外，本法对违法行为的处理也隐含着通过民事纠纷解决机制予以处理的规定，比如第59条关于其他民事主体以民族身份为由实施就业歧视、拒绝提供商品或者服务的行为，便涉及《消费者权益保护法》《民法典》《民事诉讼法》《人民调解法》等相关法律。

正是源于上述事实，《民族团结进步促进法》超越了传统“部门立法”以所调整的社会关系的性质来决定法律内容的立法模式，带有“领域性”法律和“综合性”法律的特征，在一定意义上，可以视为“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织”如何促进民族团结、铸牢中华民族共同体意识的规范指南。

（二）“国家（机关）—国家（机关）”内部视角下的实施机制

理解“促进”一词，是把握《民族团结进步促进法》精髓的关键。在一般的理解中，“促进”作为修饰性表述，表征着法律的一种类型，似乎意味着该法主要不是以惩罚、强制的方式实施，而是以引导、倡导、激励、授权为核心方式和主要手段，系统“促进”各民族的团结与进步。然而，与一般的“促进型”法律不同，《民族团结进步促进法》之“促进”至少具有两层含义：一是通过设置国家机关和其他承担公共职能的组织的民族团结进步促进责任，通过它们的履职来“促进”全社会的民族团结进步；因此，这部基本法律在设定国家机关和其他承担公共职能的组织的责任时，也自然设置了相应的监督机制和法律责任内容；二是通过设置鼓励、激励机制，“促进”公民、法人和其他组织积极参与到民族团结进步事业中来—尽管这部基本法律对破坏民族团结进步的行为设置了强制性规范（如第15条第1款、第40条第2款、第31条第1款），但促进民族团结进步、铸牢中华民族共同体意识最根本、最有效的机制，是让全体公民发自内心地“对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的认同”。

因此，与一般法律注重“国家—公民”的外部实施机制不同，国家机关和其他承担公共职能的组织是贯彻实施本法的主力军。事实上，《民族团结进步促进法》共65条中，至少有54个条文涉及“国家”“国家机关”“人民政府”以及其他承担公共职能的组织的民族团结进步促进义务。因而，“国家（机关）—国家（机关）”内部视角的实施机制是这部基本法律的一个显明的特征。这一实施机制的逻辑是：在实施主体上，高层级国家机关和组织既是具体任务的布置者，也是下级机关和组织的考核者和监督者；在实施内容上，民族团结进步促进目标和任务，是通过自上而下层层推进、层层分解落实、不断具体化的。这一实施机制总体呈现为“法律→行政法规→地方法规→规章→规范性文件”的实施路径，在实践中具体表现为：(1)针对特定民族团贯结进步促进目标或任务，在法规和规章还没有出台的时候先颁布规范性文件，呈现为“法律→规范性文件”；(2)在法规和规范性文件还没有出台的时候先颁布规章，呈现为“法律→规章”；(3)在规章和规范性文件还没有出台的时候先颁布法规，呈现为“法律→法规”； (4)在法规还没有出台的时候先颁布规章和规范性文件，呈现为“法律→规章→规范性文件”；(5)在规章还没有出台的时候先颁布行政法规和规范性文件，呈现为“法律→行政法规→规范性文件”；(6)在规章还没有出台的时候先颁布地方法规和规范性文件，呈现为“法律→地方法规→规范性文件”；(7)在地方法规还没有出台的时候先颁布行政法规、规章和规范性文件，呈现为“法律→行政法规→规章→规范性文件”；(8)在行政法规还没有出台的时候先颁布地方法规、规章和规范性文件，呈现为“法律→地方性法规→规章→规范性文件”；(9)在规章还没有出台的时候先颁布地方法规、行政法规和规范性文件，呈现为“法律→行政法规→地方法规→规范性文件”。

五、结语

在国族整合和国家建设的两种思路中，以“国家—公民”的公法关系和“公民—公民”的私法关系为核心，而非以“族群—族群”的关系为基础，是现代宪制国家的基本经验。《民族团结进步促进法》是新时代我国促进民族团结进步、铸牢中华民族共同体意识、推动中华民族共同体建设的基本法律，也是国家机关、社会组织和个人促进民族团结进步、铸牢中华民族共同体意识的规范指南。在全面推进依法治国的背景下，澄清这部基本法律的法治逻辑，以法治思维和法治方式准确诠释“民族团结”的基本内涵、实现逻辑和实施机制，是有效贯彻实施这部基本法律的前提。在基本内涵上，宪法和法律上的“民族关系”“民族平等”“民族团结”均是法律上的专门术语，不应按照A民族与B民族的关系、A民族与B民族的平等、A民族与B民族的团结进行解读；民族团结本质上是中国人民的团结、全体中国公民的团结。在实现逻辑上，民族团结宏大的政治叙事模式，正是通过《民族团结进步促进法》的立法技术被转化为一套可操作、可检验的法律机制，体现在“国家机关—国家机关”“国家（机关）—公民”“公民—公民”等宪法法律关系之中。在实施机制上，与一般法律注重“国家—公民”的外部实施机制不同，《民族团结进步促进法》以“国家（机关）—国家（机关）”的内部实施为主，国家机关和其他承担公共职能的组织是贯彻实施的主力军，通过内部目标设定、任务分配，辅之监督机制，加以贯彻落实；民族团结进步、铸牢中华民族共同体意识需要融入各级各类机关和组织按部就班的日常工作之中，融入全体公民日常生活之中，以潜移默化、润物细无声的方式获得实现。